Когда, как и кому реализовывать ГИСОГД субъекта Российской Федерации на ГосТех и какую ГИСОГД мы должны получить в будущем?

11 августа в Калуге завершил работу Всероссийский форум «Цифровая эволюция», в ходе которого на пленарном заседании с участием Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации Максута Шадаева была проведена презентация результатов работы рабочей группы по направлению «Строительство». Один из вопросов, ответ на который рассчитывали получить по итогам форума в профессиональном сообществе разработчиков и пользователей ГИСОГД, – судьба ГИСОГД субъекта Российской Федерации. 

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 марта 2023 года № 231 «О создании, развитии и эксплуатации государственных информационных систем с использованием единой цифровой платформы Российской Федерации «ГосТех» (далее – Указ № 231 о платформе «ГосТех») предполагается, что с 1 января 2024 года создание, развитие и эксплуатация региональных информационных систем, к которым относится и ГИСОГД субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на платформе ГосТех за рядом исключений.

Вопрос «Как мигрировать ГИСОГД субъекта на ГосТех?» в публичной сфере был поднят на форуме «Строим цифровой регион» в г. Перми 6 июля 2023 г. На форуме состоялось совещание с разработчиками ГИСОГД и регионами, а также дискуссия с участием заместителя Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Константина Михайлика и Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Максута Шадаева.

Ссылка на трансляцию: https://vk.com/video-143106820_456240980. На 60-й минуте Максутом Игоревичем Шадаевым было озвучено, что «…задача государства — договориться с отраслью, чтобы разработчики могли найти себе место в ГосТехе… чтобы идти вместе в конкурентной модели в большие государственные темы цифровизации».

Нужно отметить, что вопросами размещения на ГосТех собственных платформ многие разработчики занимаются с конца 2022 года, в том числе в части ГИСОГД такая работа ведется в части платформы Акцент (ООО «Бинго-Софт») и Geometa (ООО «Джемс Девелопмент), двигается она медленно, так как регулирование ГосТеха еще не 100% разработано, и множество вопросов участников рынка пока остаются без ответа, в том числе:

• порядок финансирования разработок на ГосТех;
• возможности повторного использования разработанных на ГосТех сервисов и библиотек, в том числе экспорта отечественных ИТ-решений;
• возможностиповторного использования компонентов ГосТех, разработанных за государственные средства и в коммерческих проектах;
• возможности и порядок использования при разработке на ГосТех компонентов, разработанных третьими лицами, в том числе открытого программного обеспечения;
• процесс обеспечения непрерывного цикла разработки, сборки и доставки программного обеспечения на инфраструктуре ГосТех.

Таким образом, коммерческие, рыночные продукты размещать и продвигать через ГосТех на текущий момент не получается, и основным сценарием развития ГосТеха является сценарий создания государственных сервисов на бюджетные средства.

Такая позиция нашла свое подтверждение в последовавшей за пермским форумом серии совещаний между разработчиками ГИСОГД и представителями государственных органов, которые были организованы Минцифры в ходе подготовки к форуму «Цифровая эволюция» в г. Калуге.

В ходе этих совещаний представителями Минцифры были сформулированы следующие тезисы:

1. в настоящее время для целей реализации государственных задач не предполагается размещение существующих коммерческих решений на ГосТехе;
2. основным способом создания новых государственных сервисов является настройка платформы «ПГС 3.0» (на данной платформе разработана ТОР КНД) для выполнения на ее основе функций государственных сервисов, в том числе функций ГИСОГД;
3. пока что главной задачей вендоров является не столько участие в разработке новых решений, сколько помощь в формулировании требований: какие именно функциональные требования должны быть предъявлены к сервисам ГосТеха, в том числе к версии ГИСОГД субъекта Российской Федерации, которая может быть на ГосТехе реализована. 

Подробности третьего пункта должны были быть рассмотрены как раз 10 и 11 августа в г. Калуге. 11.08.2023 Всероссийский форум «Цифровая эволюция» завершил свою работу, в ходе которой на пленарном заседании с участием Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации Максута Игоревича Шадаева была проведена презентация результатов работы рабочей группы по направлению «Строительство».
(Ссылка на запись трансляции – https://цифроваяэволюция.рф/forum-program/panelnaya-diskussiya-s-uchastiem-ministra-tsifrovogo-razvitiya-svyazi-i-massovykh-kommunikatsiy-rossiyskoy-federatsii-maksuta-shadaeva, https://vk.com/video-189234409_456239108)

Одним из результатов работы группы стало предложение по созданию на платформе ГосТех сервиса, обеспечивающего стандартизацию и автоматизацию процесса создания и согласования типовой градостроительной документации, в том числе выдачу ГПЗУ.

Цель такого сервиса – решить задачу неполноты данных и отсутствия возможности автоматизированной оценки градостроительного потенциала. Необходимая функциональность сервиса:

• автоматизация сбора исходных данных для разработки градостроительных документов;
• инструменты разработки градостроительных документов, в том числе ГПЗУ;
• пространственный анализ;
• автоматизированная проверка, согласование и утверждение документов;
• импорт и экспорт данных;
• интеграция с сервисами публичных слушаний и общественных обсуждений градостроительных документов.

При презентации проекта представителями рабочей группы была отмечена невозможность реализации такого сервиса без решения ряда организационных и методических вопросов и нормативно-технического регулирования. Озвученные проблемы во многом совпадают с задачами, сформулированными Комитетом НОТИМ по ГИСОГД и информационному моделированию для устойчивого развития территории. Эти задачи, по моему мнению, следует решить как можно скорее, так как именно наличие машиночитаемых и машинопонимаемых данных является главным препятствием к отраслевой автоматизации. Что это за данные и какие требования следует разработать и утвердить?

1. Требования к информационной модели документов градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки), включая цифровой градостроительный регламент.
2. Требования к информационной модели документации по планировке территории, включая проекты планировки и проекты межевания.
3. Требования к информационной модели градостроительного плана земельного участка.
4. Требования к информационной модели результатов инженерно-геодезических изысканий, применяемых при разработке градостроительной документации и формировании информационных ресурсов государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

В настоящее время все указанные документы в законодательстве описаны как аналоговые (бумажные) документы, при этом для них определены только требования к их содержанию, а в части результатов инженерно-геодезических изысканий также определены требования к внешнему виду условных знаков. В то же время законодательством не установлены требования к структуре информационной (в т.ч. объектной) модели данных указанных документов, требования к их цифровому описанию, используемым справочникам, атрибутивному составу объектной модели, правилам её формирования. В отсутствие таких требований проекты градостроительной документации, разрабатываемые по государственным и муниципальным контрактам различными исполнителями, создаются в самых различных форматах, структурах и формах представления, в большинстве случаев в виде растровых изображений pdf, иногда с приложением данных в различных ГИС-форматах без описания их структуры.

В тоже время объективная необходимость цифровизации градостроительной деятельности привела к возникновению в различных субъектах Российской Федерации собственных требований к пространственным данным градостроительной документации. Подобные документы утверждены в Тюменской области, Приморском крае, Сахалинской области, Омской области. Такие требования не синхронизированы между собой и сформированы с учетом конкретных реализаций ГИСОГД, эксплуатируемых в субъектах Российской Федерации. При этом при размещении данных в ГИСОГД органами, уполномоченными на ведения ГИСОГД, осуществляется значительный объем ручной обработки неструктурированной входящей информации с целью их технического преобразования к структуре данных ГИСОГД.

Такая задача может быть решена через проведение научно-исследовательской работы по анализу и систематизации накопленного в субъектах Российской Федерации опыта, разработке требований и их утверждению приказами Минстроя России.

Утверждение требований к информационным моделям градостроительной документации и результатов инженерных изысканий приведёт к следующим результатам:

1. градостроительная документация и результаты инженерных изысканий разрабатываются организациями и передаются органам местного самоуправления и органам исполнительной власти в электронном виде в форме информационных моделей, что позволяет:
   • проводить автоматическую проверку технического качества документов;
   • автоматически размещать документы в ГИСОГД;
   • без необходимости ручной обработки формировать пространственные данные в разделах ГИСОГД;
   • обеспечивать совместимость информационных ресурсов с иными пространственными данными;
   • проводить градостроительную политику и согласование на стыках различных территориальных единиц за счет совмещения информационных моделей различных территорий;
   • обеспечить преемственность и анализ решений градостроительной документации;
   • использовать информационные модели для автоматизации процессов предоставления услуг и исполнения функций;
   • применять технологии информационного моделирования.
2. внедрить информационные технологии в градостроительном проектировании и инженерно-геодезических работах, что повысит качество создаваемых данных и снизит стоимость повторного использования ранее созданной информации;
3. обеспечить возможность формирования и ведения в ГИСОГД плана наземных и подземных коммуникаций;
4. радикально сократить затраты субъектов Российской Федерации на разработку, актуализацию и реализацию в информационных системах собственных требований к информационным моделям;
5. сократить временные и финансовые затраты на формирование градостроительного плана земельного участка – наиболее востребованную и массовую градостроительную услугу;
6. создать публичные сервисы, обеспечивающие прозрачность градостроительной политики и улучшение инвестиционного климата;
7. сократить затраты на обеспечение информационного взаимодействия органов местного самоуправления и Росреестра;
8. обеспечить информационный обмен между ГИСОГД субъектов Российской Федерации и ГИСОГД РФ, ФГИС ЕЭКО, ФГИС ЕГРН, а также иными государственными информационными системами.

Помимо качества данных, вторым ограничивающим и нерешённым вопросом является вопрос информационного взаимодействия с ресурсоснабжающими организациями, что необходимо для получения технических условий и впоследствии заключения договоров техприсоединения объектов строительства к существующей инженерной инфраструктуре. Этот вопрос сегодня также решается в субъектах Российской Федерации индивидуально и с различной степенью успешности – от полной информационной изоляции, когда естественные монополии скрывают информацию о фактическом положении сетей, их мощностях, планах развития, до редких случаев, где удается выстроить совместную работу в интересах энергетической безопасности и развития региона.

А что с ГИСОГД? Вопрос создания на ГосТехе ГИСОГД рабочей группой был отложен и по существу не рассматривался, и на это, на мой взгляд, есть целый набор весомых причин:

1. Сам процесс создания и внедрения ГИСОГД субъектов в Российской Федерации почти завершен. Согласно данным мониторинга Минстроя России на август 2023 года 76 субъектов Российской Федерации уже создали свои ГИСОГД, еще 9 находятся в процессе создания (т.е. уже проведены закупки и заключены государственные контракты). 

ГИСОГД пока отсутствует только в новых регионах, где до начала создания требуется решить еще вопросы с картографической основой, системами координат и определением методики миграции ранее накопленных данных.

1. В подавляющем большинстве систем ГИСОГД уже реализованы различные интеграции – с ЕГРН, ГИСОГД РФ, ЕПГУ и другими системами, что обеспечивает процессы ежедневного исполнения полномочий субъектов и органов местного самоуправления в данных системах. Замена таких систем, без сомнения, приведёт к необходимости приостановки процессов оказания услуг в сфере строительства в тысячах муниципальных образований.
2. Для реализации ГИСОГД на ГосТехе требуется создать большое количество сервисов с нуля, в первую очередь речь идет о сервисах работы с пространственными (картографическими) данными. Это большой объем разработки, который требуется определить, оценить и законтрактовать, что требует времени.
3. Структуры данных ГИСОГД субъектов разнятся, и в случае замены системы потребуется большой объем работы по организации миграции юридически значимой информации, которая во многих субъектов накапливалась с 1998 года (со времени создания государственного градостроительного кадастра). Непонятно, в рамках каких работ, кем и за чей счёт такие работы по переносу данных могут быть осуществлены.
4. Фактически без проведения организационных и методических мероприятий, о которых было сказано выше, ГИСОГД на ГосТех можно создать только в том же объеме, в котором оно уже существует сегодня,  путём дублирования функций уже существующих, разработанных и приобретённых субъектами ГИСОГД различных производителей.

Кроме того, все существующие ГИСОГД создавались и модернизировались в период после 2014 года и полностью соответствуют требованиям импортозамещения, в большинстве регионов на информационных ресурсах проведены мероприятия по защите информации и получены соответствующие аттестаты. 

Согласно Указу № 231 о платформе «ГосТех» создание, развитие и эксплуатация государственных информационных систем с использованием платформы «ГосТех» осуществляются с учетом особенностей, предусмотренных подпунктами «и» и «к» настоящего пункта:
с 1 января 2024 г. — в отношении региональных информационных систем.
п.2 «и»: создание, развитие и эксплуатация государственных информационных систем, являющихся объектами критической информационной инфраструктуры … осуществляются с использованием платформы «ГосТех» на основании решения руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти, решения высшего должностного лица указанного субъекта Российской Федерации.
На основе методических рекомендаций по оценке целесообразности создания и развития государственных информационных систем на единой цифровой платформе Российской Федерации «ГосТех» (Утверждено протоколом Президиума Правительственной комиссии от 04.05.2023 №20 https://platform.gov.ru/wp-content/uploads/2023/05/metodicheskie-rekomendaczii-po-oczenke-czelesoobraznosti.pdf), а также на основе собранной информации по цифровой зрелости ГИСОГД регионов РФ, можно сделать вывод о нецелесообразности перевода региональных систем ГИСОГД на платформу «ГосТех» в связи с:
– отсутствием зависимости от зарубежных решений и компонентов;
– ведением информации по всем муниципальным образованиям (включая информацию по сельским поселениям) регионов, организацией полноценного ведения и наполнения информацией всеми сотрудниками ответственного ОИВ и всеми ОМС региона;
– обеспечением интеграции с ГИСОГД РФ;
– обеспечением интеграции с большим числом федеральных (ЕГРН, ЕГРЗ, ГИС ГМП, ЕИС ЖС, ЕПГУ, виды сведений МВД, НСПД, ЕЭКО) и региональных систем (Государственного строительного надзора, Информационной системой управления проектами сферы строительства, РПГУ, МФЦ и другие);
– адаптации системы под мобильные устройства;
– возможностью оплаты оказания услуг (квитирование) с получением информации по оплате из ГИС ГМП (главная услуга ГИСОГД – предоставление сведений – является платной).

Таким образом, вопрос создания, развития и эксплуатации ГИСОГД субъекта Российской Федерации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации (в том числе согласно Федеральном закону от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ),  и в соответствии с методическими рекомендациями для решения высшего должностного лица субъекта пока нет оснований к переводу ГИСОГД субъекта на ГосТех.

Также и Министр Максут Шадаев выразил свое мнение, что если регион «тянет» собственную разработку, если готов интегрироваться с ЕПГУ, тогда может самостоятельно создавать и развивать собственные государственные информационные системы. В каких инструментах это будет реализовано – это решение региона, и оценка будет производиться не по созданной или заявленной системе, а по параметрам фактической автоматизации полномочий в части глубины автоматизации оказания государственных и муниципальных услуг через личный кабинет заявителя на ЕПГУ и степени автоматизации межведомственного взаимодействия.

Таким образом, в том виде, в котором ГИСОГД сегодня существует, проходить заново процесс её создания, осуществлять повторное внедрение во всех субъектах Российской Федерации экономически нецелесообразно. Именно это главный вывод, который можно сделать по итогам форума в Калуге, где в рабочей группе принимали участие разработчики, региональные пользователи, представители Минстроя и Минцифры.

К разработке на ГосТехе должна быть представлена обновленная система, функционирующая уже по другим принципам и с учетом будущей реальности витрин данных и СМЭВ 4, Национальной системой пространственных данных (НСПД), с учетом иного подхода к работе с закрытыми данными и, главное, при  наличии нормативного и организационного обеспечения создания данных градостроительной документации и инженерных изысканий в машиночитаемой и машинопонимаемой форме, утверждённой техническими требованиями на уровне приказов Минстроя России. 

Также важно, чтобы перед началом разработки должен быть решён вопрос конкуренции за подобные «новые сервисы» между развивающейся НСПД, где подобные задачи были анонсированы еще год назад на встрече Председателя Правительства Российской Федерации Михаила Мишустина и руководителя Росреестра Олега Скуфинского – «Градостроительная проработка онлайн», «Земля для стройки», «Индивидуальное жилищное строительство» и планируемой к разработке на ГосТехе типовой ГИСОГД, иначе получится, что один и тот же функционал за государственные деньги разрабатывается уже трижды: 

1. уполномоченными федеральным законом на решение данных вопросов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления,
2. Росреестром,
3. ГосТехом.

Организационные вопросы разработки на платформе ГосТех на форуме в Калуге в подробностях не рассматривались, но в заключительном слове Максут Игоревич Шадаев сказал, что детальное обсуждение с вендорами реализации сервисов будет проходить в сентябре, после анализа всех наработок. Вендоры будут приглашены на обсуждение дополнительно.

В случае, если все же в будущем новое поколение систем ГИСОГД будет реализовываться на ГосТехе, то кто же будет главным исполнителем работ? На этот вопрос есть чёткий ответ: Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.06.2023 № 1724-р компания «Ростелеком» определена единственным поставщиком по государственным контрактам на создание, эксплуатацию и развитие государственных информационных систем (ГИС) на базе платформы «ГосТех». Это решение распространяется на госконтракты по ГосТеху, заключённые в 2023–2024 годах. Конструкция взаимодействия ГосТех-Ростелеком-Вендор пока не представлена.

В заключение хочу обратить внимание, что остается открытым вопрос о том, чем должно новое поколение ГИСОГД в лучшую сторону отличаться от эксплуатируемых сегодня систем, а также что для этого потребуется изменить в законодательстве и мировоззрении государственного аппарата. На форуме в Калуге были намечены векторы, где можно сделать лучше, но ответов о том, как это сделать, мы ещё не получили. Как это сделать, какие это будут новые условия, и какие задачи развития должны быть учтены в ГИСОГД будущего – этот вопрос запланирован к рассмотрению на конференции #ГИСОГД2023 «Цифровая трансформация и управление развитием территории», которая пройдет 13-16 сентября в Санкт-Петербурге, организованной при поддержке Минстроя России и НОТИМ.

11.08.2023
Дударев Алексей Викторович,
Председатель Комитета НОТИМ по ГИСОГД и информационному моделированию для устойчивого развития территорий, генеральный директор ООО «Джемс Девелопмент»