Законодательство о закупках в строительстве: не пора ли менять?
Как известно, законодательное регулирование системы закупок производится по четырем основным направлениям. Непосредственно бюджетные закупки регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», закупки юридических лиц, контролируемых государством, и естественных монополистов – Федеральным законом 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», закупки по оборонному заказу – Федеральным законом от 29 декабря 2012 № 275 -ФЗ «О государственном оборонном заказе». Остальная часть хозяйственных отношений, не имеющих отношения к бюджету (примерно 80 % объема производства) регулируется только Гражданским кодексом РФ.
При этом по первым двум направлениям заключаются ежегодно около пяти миллионов контрактов со средним объемом закупки менее 6 миллионов рублей. Поскольку закупки проводятся по формально единым правилам, то, естественно, в этой массе теряются крупные строительные заказы объемом в миллиарды и десятки миллиардов рублей.
Текстовый объем только трех названных выше законов превышает миллион знаков (Новый Завет со всеми дополнениями имеет несколько меньший размер). Законодательство о закупках в строительстве уделяет больше внимания деталям электронного документооборота, чем практическим проблемам закупок. Вместе с тем, цифровизацией коррупцию победить всё равно не удается: по опросу, проведенному Институтом государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, средний размер «отката» составляет свыше 22 %. ФАС в 2020 году возбуждено 40,8 тысяч дел об административных правонарушениях при закупках. Раскрыто 197 картельных сговоров, треть из них – строители…
Настораживает, что большая часть закупок по Закону № 223-ФЗ организуется «иными» способами, которые могут быть как конкурентными, так и не конкурентными, какими именно – статистика умалчивает. Доля неконкурентных закупок (несостоявшиеся закупки и закупки у единственного поставщика) в последние годы катастрофически возросла: по отчету Счетной палаты РФ в 2020 году она составила 74,1 %. Понятно, что отследить пять миллионов закупок в год никакая служба не в состоянии. Поэтому назревает вопрос о выделении регулирования строительных закупок, как особо крупных и специфически устроенных, в отдельную ветвь законодательства.
Несмотря на то, что по Конституции России научные сообщества не имеют права законодательной инициативы, позволим себе высказать ряд небесспорных замечаний и предложений по этому поводу, разработанных на основе изучения отечественного и зарубежного опыта.
Для удобства представим предложения в виде сопоставительной таблицы 1.
Таблица 1. Предложения по совершенствованию правил закупок в строительстве
| Существующее правило | Предложения |
| Принцип единства контрактной системы – не доказано, что так должно быть. | Принцип учета особенностей строительства, масштаба и вида объекта. |
| Принцип профессионализма в сфере закупок – правильно, но не достаточно. | Принцип профессионализма в строительстве, а во вторую очередь в сфере закупок. |
| В Законе № 223-ФЗ строительство упомянуто один раз, что за «иные» способы применяются юридическими лицами – не ясно. | Объединить фрагменты Законов № 44-ФЗ и № 223-ФЗ (которые различаются только источником финансирования) и подготовить отдельное законодательство о закупках в строительстве. |
| Область применения – товары, работы, услуги практически без учета их особенностей. | Различаются комплексный контракт на строительство объекта (со сдачей в эксплуатацию, в том числе, «под ключ») и частный контракт на выполнение отдельных видов работ. |
| Организация тендера для крупных строек не отличается от обычных, переговоры заказчика и подрядчика запрещаются. | Для крупных строительных объектов могут применяться конкурентные переговоры независимой комиссии с претендентом. |
| Стоимость строительно-монтажных работ жестко контролируется на всех этапах, а стоимость оборудования и материально-технических ресурсов никак не ограничивается. | При изготовлении оборудования инвестиционного назначения, особенно длительного цикла изготовления, следует нормировать косвенные расходы и плановую прибыль заводов. |
| Для импортных товаров, выпускаемых на территории РФ, вводится условная надбавка. | Условная надбавка сохраняется. |
| Не предусматриваются затраты на подготовку обоснования инвестиций, ТЭО, передислокацию строительных организаций. | Нормируются средства на разработку задания, исходно-разрешительной документации, обоснование инвестиций или ТЭО. |
| Состав лотов не оговаривается в законодательстве. | При строительстве «под ключ» лот может включать стоимость оборудования, а также часть затрат на строительный контроль и часть резерва «непредвиденных». |
| Стоимость проектных и изыскательских работ окончательно определяется при утверждении сводного сметного расчета. | Выданный заказ на ПИР и подготовительные работы не должен корректироваться по окончании работ. |
| Время подачи заявки 7-15 дней – этого мало для рассмотрения проектной документации. | Время подачи заявки необходимо увеличить до 20-50 дней в зависимости от масштаба проекта. |
| Участник конкурса не может вносить изменения в текст контракта, не успевает проверить проектно-сметную документацию. | Комиссия должна рассматривать замечания претендентов по поводу проектно-сметной документации, однако после принятия замечаний подрядчик уже не имеет права вносить предложения о дополнительных изменениях. |
| Нельзя превышать начальную цену контракта, в которой могут быть ошибки в объемах и расценках, демпинг практически не наказывается. | Цена заявки должна находиться в пределах 80-105% начальной цены контракта, которая используется для градации масштаба объекта. |
| Не учитывается стоимость единицы работ, при изменении объемов начинаются споры о стоимости. | Контракт может включать объем работ, но может включать только единичные расценки, объем работ определяет заказчик. |
| Комиссия по осуществлению закупок создается заказчиком, не должны включаться бабушки, дедушки и прочие родственники подрядчика | В комиссию для крупных закупок входят представители СРО, ФАС, ОМС, заказчика, ведется аудиозапись заседаний. |
| Критерии выявления победителя не оговариваются, но 60% баллов принадлежит цене. | Следует учитывать цену, продолжительность работ, гарантии качества и др. |
| Резервирование и использование средств на непредвиденные работы и затраты не рассматривается. | Резерв «непредвиденных» хранится на особом счету, расходуется с разрешения распорядителя бюджетных средств. |
| В контрактах предусматриваются штрафы подрядчикам, но очень редко – премии. | В условия контракта следует включать как штрафы, так и премии исполнителям за сокращение сроков, качество работ, долговечность объекта. |
| В контракте следует, как правило, указывать твердую цену. | В контракте следует предусматривать индексирование средств по кварталам строительства. |
| Авансы составляют до 30% стоимости, а по факту могут не выплачиваться вообще. | Аванс не должен превышать стоимости 1-2 месяцев работ по графику, дополнительно к цене включаются затраты на перебазировку и другие первоочередные расходы. |
| Изменять объем работ можно в пределах 10%. | Для капитального ремонта и реконструкции изменение работ может быть и больше, при уменьшении объемов работ цена единицы работ может быть увеличена . |
Что касается учета различной градации лотов по видам и предмету контракта, размеру лота, можно предложить примерную шкалу, приведенную в таблице 2 (числа, разумеется, условные).
Таблица 2. Виды торгов и способы подготовки
Наибольшие возражения может вызвать ограничение косвенных расходов и плановой прибыли на заводах-изготовителях оборудования и конструкций. Действительно, это будет прямой отход от рыночных принципов ценообразования. Однако в строительстве эти принципы и так попраны!
Накладные расходы и сметная прибыль лимитированы и по большинству видов работ составляют около 100 % и 60 % по отношению к сметной заработной плате рабочих соответственно, при этом сметная заработная плата рабочих жестко нормируется расценками. Нельзя же всерьез называть рыночными отношениями право строителей снижать себе оплату по сравнению со сметной стоимостью.
События 2021 года наглядно показали, что не собственные затраты подрядчиков, а цены на материальные ресурсы являются основным двигателем инфляции в строительстве. Однако правительство вместо того, чтобы обуздать завышение цен продукции, выделяло денежные средства в дополнение к контрактам, то есть гасило пожар керосином. Поэтому будет справедливо, если для заводов, выпускающих продукцию инвестиционного назначения, появится возможность в цену закладывать ограничения по косвенным расходам, допустим, 200-300% к заработной плате рабочих, а по прибыли — 20% к добавленной стоимости.
Плановые цены заводов сложно контролировать? Да, но ведь собираются контролировать цены, закладываемые производителями в Федеральную государственную информационную систему ценообразования в строительстве. В заключение – самые спорные предложения.
В целом действующие правила установили «презумпцию виновности» подрядчика по отношению к заказчику. Взять хотя бы реестр недобросовестных поставщиков. В этот реестр подрядчику можно попасть легко: достаточно опоздать на несколько дней с оформлением документов, например, по обеспечению заключенного контракта. В то же время заказчик в подобный список никогда не попадет, даже если он систематически нарушает сроки оплаты, вносит постоянные изменения в задание, просто потому, что такого списка не существует.
Предлагается ввести реестр недобросовестных заказчиков за неисполнение своих обязанностей.
Наказания за подкуп и злоупотребления предусмотрены в случае доказанного преступления, сговора, интереса. Это сделать довольно сложно, хотя понятно, что подрядчик вынужден нарушать закон, а заказчику выгодно нарушать закон.
Возможно, при обнаружении самого факта злоупотребления заказчика следует отстранить от участия в конкурсах на определенный срок, а комиссию распустить. Освободившиеся бюджетные средства оперативно передать другим распорядителям бюджетных средств. Если подрядчик уличен в подкупе или в передаче средств фирме-однодневке для «обналичивания», то ему грозит преследование вплоть до уголовного. Однако нередко эта операция делается для «отката» заказчику, который может выйти «сухим из воды». Поймать за руку конкретного нарушителя, скорее всего, не удастся – как следует из ранее приведенных показателей статистики, дело заводится на один случай из 125 закупок.
Предлагается при обнаружении «обналичивания» у подрядчика лишать заказчика права выставлять объекты и работы на торги (допустим, на срок до года), то есть лишить «кормушки».
Впрочем, это совсем другая история…
Login with Google
Я проверил, в Новом Завете действительно меньше знаков, чем в наших Федеральных законах о закупках.
Но Ветхий наши законодатели не переплюнули (пока).