Дополнительные работы в процессе реализации государственных строительных контрактов

Бычков А. В., председатель подкомитета по ценообразованию,
Комитет по техническому регулированию, ценообразованию и экспертизе НОПРИЗ

Признание работ дополнительными рассматривается автором на основе анализа законодательства, которым предусмотрена возможность согласования сторонами объемов дополнительных работ и их правовое регулирование, поскольку необходимость их проведения нередко выявляется Заказчиком или Подрядчиком уже после подписания Договора непосредственно в процессе строительства. Тем не менее, есть определенные сложности в оформлении таких работ. Автором предлагается алгоритм правильного оформления дополнительных работ без негативных последствий.

За последние годы многие, казалось бы, незыблемые правила государственных строительных контрактов, начали претерпевать достаточно серьезные изменения.

Было внесено множество поправок в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее- Закон №44-ФЗ), разработано и внедрено большое количество подзаконных актов. Типовые условия контрактов на выполнение работ по строительству объектов капитального строительства, повысились в своем статусе от уровня Приказа Минстроя России до уровня Постановления Правительства, но при всех новеллах регулирующих процесс реализации инвестиционно-строительных проектов, одно остается неизменным, а именно трудности оформления возникающих дополнительных строительных и сопутствующих работ.

Несомненно, законодательством предусмотрена возможность согласовывать дополнительные объемы работ и их правовое регулирование, поскольку необходимость их проведения может быть выявлена как Заказчиком, так и Подрядчиком строительства уже после подписания Договора непосредственно в процессе строительства.

Так часть 1 статьи 743 ГК РФ (Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)
от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 24.07.2023, с изм. и доп., вступ. в силу с 12.09.2023) обязывает Подрядчика осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При этом часть 3 статьи 743 ГК РФ обязывает Подрядчика, обнаружившего в ходе строительства, не учтенные в технической документации работы и в связи с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, незамедлительно сообщить об этом Заказчику.

Рис. 1 Нормативно-правовое регулирование дополнительных работ (ГК РФ)

В Федеральном законе № 44-ФЗ, статья 95 «Изменение, расторжение контракта», часть 1, пункт 1.3 допускается изменение существенных условий контракта при изменении объема и (или) видов выполняемых работ, предметом которого является выполнение работ по строительству, но только с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и не более чем на 10% первоначальной цены государственного контракта.

Рис. 2 Нормативно-правовое регулирование дополнительных работ (Закон № 44-ФЗ)

Положения Закона № 44-ФЗ не раскрывают содержание понятия «существенные условия» государственного контракта для инициализации подписания дополнительного соглашения.

Для понимания подобных условий издано Постановление Правительства Российской Федерации «Об установлении порядка и случаев изменения существенных условий государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия» от 16.04.2022 № 680 (далее- Постановление №680).
Пунктом 1 Постановления №680 предусмотрено, что при возникновении в ходе исполнения государственных и муниципальных контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, по независящим от сторон контракта обстоятельствам, влекущих невозможность исполнения такого контракта допускаются следующие изменения существенных условий контракта:

1. изменение (продление) срока исполнения контракта, в том числе в связи с необходимостью внесения изменений в проектную документацию, включая контракт, срок исполнения которого в соответствии с положениями Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ранее изменялся;
2. изменение объема и (или) видов выполняемых работ по контракту, спецификации и типов оборудования, предусмотренных проектной документацией;
3. изменения, связанные с замены строительных ресурсов на аналогичные строительные ресурсы, в том числе в связи с внесением изменений в проектную документацию;
4. изменение отдельных этапов исполнения контракта, в том числе наименования, состава, объемов и видов работ, цены отдельного этапа исполнения контракта;
5. установление условия о выплате аванса или об изменении установленного размера аванса;
6. изменение порядка приемки и оплаты отдельного этапа исполнения контракта, результатов выполненных работ;
7. изменение (увеличение) цены контракта без изменения объема и (или) видов выполняемых работ в связи с увеличением цен на строительные ресурсы в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 09.08 2021 № 1315;
8. изменение условий о порядке перечисления средств поставщикам (подрядчикам, исполнителям) по контрактам (договорам), заключаемым в рамках исполнения контракта,
   с лицевых счетов, открытых заказчикам по таким контрактам (договорам) в территориальных органах Федерального казначейства, на расчетные счета, открытые поставщикам (подрядчикам, исполнителям) по контрактам (договорам) в кредитных организациях, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Рис. 3 Нормативно-правовое регулирование дополнительных работ (Постановление Правительства Российской Федерации № 680).

В пункте 4 Постановления № 680 обязанность инициации для изменения существенных условий контракта возлагаются на исполнителя, который должен направить Заказчику в письменной форме предложение об изменении существенных условий контракта с приложением информации и документов, обосновывающих такое предложение, а также подписанного проекта соглашения об изменении условий контракта.

Заказчик, в свою очередь, должен в течение десяти рабочих дней рассмотреть предложение контрагента и самостоятельно принять решение по нему – либо подписать, либо отказать с письменным обоснованием такого отказа.

Таким образом, в данном случае вся ответственность ложится на бюджетного Заказчика.
Он должен очень внимательно рассмотреть и понять являются ли предложенные работы дополнительными или нет.

Высший Арбитражный Суд РФ в Определении от 11.01.2011 № ВАС-17600/10 рассматривает дополнительные работы следующим образом: «По смыслу норм права речь идет о работах, необходимость проведения которых обнаруживается подрядчиком в ходе проведения строительных работ и которые отсутствуют в технической документации, то есть таких работ, без проведения которых продолжение строительства невозможно».

Рис. 4 Позиция судебной системы по терминологии дополнительных работ

Такая трактовка является ключевым и определяющим фактором для возможности применения нормы статьи 743 ГК РФ. В некоторых случаях, как показывает практика, в качестве дополнительных работ по факту выполняются некие самостоятельные работы, напрямую не относящиеся к предмету заключенного государственного контракта и не требующие заключения дополнительного соглашения.

Критерии определения самостоятельных работ просты:

• работы не имеют прямой связи с предметом заключенного договора подряда;
• работы не имеют потребительской ценности для Заказчика как для предмета выполнения работ по текущему государственному контракту.

Выполнение самостоятельных видов работ, влечет за собой риск классифицирования, при контрольных мероприятиях расходования бюджетных средств, как нецелевое (УК РФ, статья 285.1) или как неосновательного обогащения (глава 60 ГК РФ) с соответствующим, предусмотренным законодательством наказанием и последующим изъятием денежных средств со счетов конечного исполнителя.

Для того чтобы правильно и без негативных последствий оформить дополнительные работы предлагается следующий алгоритм:

1. Выявление подобных работ и организация комиссионного осмотра с обязательным участием Заказчика и подписание акта, подтверждающего факт выявленных работ.
2. Подготовка технических решений, объемов и видов дополнительных работ, а также их сметную стоимость, рассчитанную в соответствии с государственными правилами ценообразования.
3. Обязательное письменное уведомление Заказчика о необходимости проведения дополнительных работ, без выполнения которых невозможно продолжить работы, предусмотренные государственным контрактом.
4. Получение письменного согласования от Заказчика о дополнительных работах, с учетом определения статьи финансирования дополнительных работ.
5. Подписание дополнительного соглашения, которое придает правовой статус при выполнении и закрытии выявленных работ.

Либо, при получении отказа от Заказчика, приостановить соответствующие работы с отнесением убытков, вызванных простоем, на его счет. В случае не приостановки работ исполнителем в силу пункта 4 статьи 743 ГК РФ подрядчик лишается права требовать оплаты выполненных работ и считаются выполненными на безвозмездной основе, без обязательств возмещения подобных убытков.

Есть, конечно, один путь для возмещения – это предоставление доказательства того, что находился в экстренной ситуации и был вынужден выполнить данные работы иначе невыполнение таковых привело бы к гибели или повреждению уже полученных результатов строительства (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.02.2018
по делу № А37-555/2016).

Рис. 5 Инициация учета дополнительных работ

При этом Заказчикам, принимающим на себя бремя подобной ответственности, следует помнить еще несколько важных моментов.

В случае, если выявленные дополнительные работы влекут за собой изменения в приложенную к государственному контракту техническую (проектную) документацию, в силу положений части 1 статьи 744 ГК РФ Заказчик несомненно вправе вносить изменения при соблюдении несколько условий:

• вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов указанной в смете общей стоимости строительства;
• не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

Но при этом необходимо также соблюсти правовые нормы ГрК РФ, которые достаточно четко и подробно описывают полномочия Заказчика.

В первую очередь — это статья 49, часть 3.8 ГрК РФ — экспертиза проектной документации по решению застройщика может не проводиться в отношении изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, если такие изменения одновременно:

1. не затрагивают несущие строительные конструкции объекта капитального строительства,
   за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы;
2. не влекут за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования линейных объектов;
3. не приводят к нарушениям требований технических регламентов, санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований государственной охраны объектов культурного наследия, требований к безопасному использованию атомной энергии, требований промышленной безопасности, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований антитеррористической защищенности объекта;
4. соответствуют заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, а также результатам инженерных изысканий;
5. соответствуют установленной в решении о предоставлении бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений, принятом в отношении объекта капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в установленном порядке, стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства, осуществляемого за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Рис. 6 Возможность внесения изменений в проектную документацию Заказчиком

Еще один случай, правомерности внесения изменений в техническую (уже рабочую) документацию, закрепленный в статье 52 ГрК РФ «Осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства».

В части 1.3 указана возможность застройщика или технического заказчика утвердить внесенных изменения в рабочую документации в процессе проведения строительных работ
при выполнении условий предусмотренных частью 15.2 статьи 48 — наличии подтверждения соответствий вносимых в проектную документацию требованиям, указанным в части 3.8 статьи 49 настоящего Кодекса, предоставленного лицом, являющимся членом саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации специалистом по организации архитектурно-строительного проектирования в должности главного инженера проекта.

Рис. 7 Возможность внесения изменений в рабочую документацию Заказчиком

Утверждать какие-либо другие изменения, внесенные в проектную и/или рабочую документацию, выпадают из полномочий Заказчика строительства и требуют, в зависимости от ситуации, либо повторной экспертизы проектной документации, либо, по решению застройщика или технического заказчика процедуры в форме экспертного сопровождения органом исполнительной власти или организацией, проводившими экспертизу проектной документации ранее.

Именно получение положительного заключения органов экспертизы подтверждает соответствие всех внесенных изменений в проектную документацию на соответствие требованиям технических регламентов, а также подтверждает достоверность изменения сметной стоимости, оцененной по результату изменений технических решений.

Соответственно инициация заключения дополнительного соглашения по выявленным дополнительным работам, в случае выпадения из юрисдикции Заказчика, может быть только после появления, утвержденного органами государственной экспертизы пакета технической и сметной документации, определяющей необходимый объем и стоимость всех необходимых работ для завершения строительных работ и ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию.