Совершенствование правового регулирования подготовки градостроительной документации: необходимость введения обязательного саморегулирования субъектов градостроительной деятельности
Протасова М.В., генеральный директор ООО «ППМ «Мастер – План»»,
президент коллегии Ассоциации саморегулируемой организации
«Байкальское общество архитекторов и инженеров» (СРО «БОАИ»)
В статье рассматриваются актуальные проблемы правового регулирования деятельности по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования. Анализируется действующая система допуска хозяйствующих субъектов к выполнению соответствующих работ, выявляются пробелы законодательства, связанные с отсутствием обязательных квалификационных требований к исполнителям.
Обосновывается необходимость распространения института саморегулирования на субъектов, осуществляющих подготовку градостроительной документации. Предлагаются изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации и законодательство о контрактной системе в сфере закупок.
Делается вывод о том, что внедрение обязательного членства в саморегулируемой организации для участников рынка градостроительного планирования позволит повысить качество документации, обеспечить профессиональную ответственность исполнителей и создать условия для устойчивого развития территорий.
Современное пространственное развитие государства невозможно без эффективной системы градостроительного регулирования. От качества документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории и иных градостроительных документов зависит размещение объектов инфраструктуры, развитие жилищного строительства, инвестиционная привлекательность территорий, транспортная связанность населенных пунктов, экологическая безопасность и качество жизни граждан.
Градостроительная документация формирует стратегию развития территорий на десятилетия вперед. Ошибки, допущенные на стадии планирования, способны повлечь системные негативные последствия: инфраструктурный дефицит, транспортные перегрузки, конфликтное землепользование, неэффективное расходование бюджетных средств, снижение деловой активности и ухудшение городской среды.
Несмотря на высокую значимость указанной сферы, действующее федеральное законодательство не предусматривает обязательного членства в саморегулируемых организациях для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих подготовку документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории. При этом для инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства подобный механизм уже давно установлен и доказал свою эффективность.
Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии правового пробела, устранение которого представляется необходимым условием повышения качества градостроительных решений.
Понятие и значение градостроительной документации
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, градостроительная деятельность представляет собой деятельность по развитию территорий, осуществляемую
в форме территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений, комплексного развития территорий и благоустройства.
Особое место в указанной системе занимают документы стратегического и нормативного характера.
К документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также генеральные планы поселений, муниципальных и городских округов.
Их назначение состоит в определении направлений пространственного развития и размещения объектов различного уровня значения.
Правила землепользования и застройки выступают ключевым инструментом градостроительного зонирования. Именно они устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, виды разрешенного использования земельных участков, предельные параметры застройки.
Документация по планировке территории конкретизирует решения стратегического уровня применительно к определенной территории и обеспечивает возможность последующей реализации инвестиционных и строительных проектов.
Таким образом, градостроительная документация является правовой и организационной основой использования земель, производственного, социального, транспортного строительства объектов и развития инфраструктуры.
Междисциплинарный характер подготовки градостроительной документации
Подготовка градостроительной документации не сводится к выполнению узкопрофильных проектных работ. Это сложный аналитический процесс, включающий сбор исходных данных, моделирование развития территории, оценку демографических и экономических тенденций, анализ транспортных потоков, инженерной обеспеченности, экологических ограничений и правового режима земель.
Для качественного выполнения таких работ требуется участие специалистов различных направлений и возглавлять такой коллектив должен архитектор-градостроитель, обладающий междисциплинарными знаниями и системным мышлением. Архитектор – градостроитель – это специалист, который может формировать задания специалистам различных направлений, контролировать качество принимаемых решений, определять общую идеологию и реализацию проекта.
Рассмотрим примерный необходимый перечень специалистов для подготовки градостроительной документации:
- архитектор-градостроитель (образование ВУЗ);
- ведущий архитектор (образование ВУЗ);
- архитекторы различных уровней квалификации (ВУЗ, ССУЗ);
- инженер по транспортной инфраструктуре;
- инженеры по проектированию сетей водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, специалист по проектированию санитарной очистки территории;
- инженеры — экологи;
- кадастровые инженеры;
- специалист в области геоинформационных систем;
- экономист, специалист по градостроительной экономике, экономико-географ;
- юристы в сфере градостроительных, земельно-имущественных и природоресурсных отношений;
- специалист по гражданской обороне и защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Очевидно, что координация подобной работы требует высокой организационной и профессиональной компетенции. Следовательно, исполнитель таких работ должен обладать
не только правоспособностью заключить контракт, но и реальной кадровой и материально-технической возможностью его исполнить.
Проблемы действующей модели допуска к рынку
В настоящее время выбор исполнителей работ по подготовке градостроительной документации осуществляется преимущественно в рамках законодательства о контрактной системе для государственных и муниципальных нужд.
На практике заказчики нередко используют процедуры, в которых решающее значение имеет минимальная цена контракта. Это приводит к негативным последствиям.
Во-первых, создаются условия для ценового демпинга, при котором победителем становится участник, предложивший заведомо экономически необоснованную стоимость работ.
Во-вторых, участие в закупках получают организации, не располагающие штатом профильных специалистов и достаточным профессиональным опытом.
В-третьих, возникают случаи фактической передачи работ на субподряд неопределенному кругу лиц, что снижает управляемость процессом и качество конечного результата.
В-четвертых, органы местного самоуправления, не обладая достаточной экспертной компетенцией, не всегда способны объективно оценить квалификацию участников закупки.
Следствием становится подготовка документов, содержащих внутренние противоречия, технические ошибки, несогласованность решений, игнорирование перспектив развития территории и реальных инфраструктурных ограничений.
Риски некачественного градостроительного планирования
Некачественная градостроительная документация способна повлечь долгосрочные негативные последствия публичного характера. К числу наиболее существенных рисков относятся:
- хаотичная и несбалансированная застройка;
- дефицит объектов социальной инфраструктуры;
- транспортная перегруженность территорий;
- невозможность подключения новых объектов к инженерным сетям;
- нарушение экологических требований;
- снижение инвестиционной привлекательности территории;
- рост числа судебных споров;
- дополнительные расходы бюджетов на исправление ранее принятых решений.
Особенность таких ошибок заключается в том, что их последствия проявляются спустя годы после утверждения документов, а стоимость исправления многократно превышает расходы
на качественную подготовку документации на первоначальном этапе.
Саморегулирование как механизм повышения качества
Институт саморегулирования доказал свою эффективность в проектной и строительной сфере. Его сущность состоит в передаче части контрольных функций профессиональному сообществу при сохранении государственного надзора.
Обязательное членство в саморегулируемой организации позволяет обеспечить:
- наличие минимальных квалификационных требований к членам организации;
- контроль за соблюдением стандартов деятельности;
- дисциплинарную ответственность участников;
- обязательное повышение квалификации специалистов;
- имущественную ответственность через компенсационные фонды;
- формирование единых правил добросовестной конкуренции.
Распространение данного механизма на сферу подготовки градостроительной документации является логичным продолжением уже сформированной модели регулирования проектного комплекса.
Предлагаемые изменения законодательства
Представляется целесообразным внесение изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Прежде всего требуется расширение понятия проектной саморегулируемой организации в части градостроительного проектирования, с включением субъектов, осуществляющих подготовку:
- документов территориального планирования;
- документов градостроительного зонирования;
- документации по планировке территории;
- нормативам градостроительного проектирования;
- программ комплексного развития инфраструктуры.
Login with Google
Комментарии